全面解读建设项目“重大变动”

全面解读建设项目“重大变动”
一、“重大变动”表述变迁
二、现行法律法规对重大变动的定义
三、重大变动清单制度
四、清单制度下两种重大变动界定原则
五、“不利影响显著减弱”是否应排除重大变动范畴
六、尚未制定清单的行业重大变动界定原则
七、重大变动清单设有兜底条款是否恰当
八、地市、区县环保部门是否有清单制定权
九、重大变动的“白名单”
十、登记表项目发生重大变动如何处理
十一、重大变动重新报批的适用时段
十二、重新报批期间原环评文件及审批意见的有效性
十三、重新报批的环评文件由谁审批
十四、重新报批后排污许可证如何处理
十五、以“未批先建”为由处罚重大变动，投资额如何确定
日前，生态环境部就淀粉等五个行业的重大变动清单公开征求意见。继已经发布的二十四个行业清单之后，清单家族将再添五位新成员。
对建设单位而言，项目发生重大变动，如处理不当将被罚款甚至被责令关闭。对环评单位而言，项目变更可能涉及重大变动时，需要了解相关的规定及应当注意的问题，确保环评文件编制质量。对环保部门而言，对涉重大变动的违法行为进行立案处理时，应当充分理解重大变动的含义和界定规则，做到依法行政。
那么，到底何为“重大变动”，又应该注意哪些问题？
一、“重大变动”表述变迁
1986年《建设项目环境保护管理办法》(已失效)第十八条规定：建设项目的性质、规模、建设地点等发生较大改变时，报审建设项目的单位应当适时地修改环境影响报告书或环境影响报告表，并按照规定的审批程序重新报批。此时已有“重大变动”概念雏形，表述上使用的是“较大改变”。
1990年《建设项目环境保护管理程序》(已失效)规定：建设项目如有重大变动，建设单位及评价单位应及时向环保部门报告。此时表述为“重大变动”。
1993年《国家环保局、国家计委、财政部、中国人民银行关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》(已失效)、1995年《电力工业部关于加强利用外资电力建设项目环境影响评价管理工作的通知》(已失效)、1998年硬核环保法规《建设项目环境保护管理条例》以及1999年《海洋石油勘探开发环境保护管理若干问题暂行规定》(已失效)转而使用“重大变化”。
直到2003年环评影响评价专门法律《环境影响评价法》出台，重新使用“重大变动”并沿用至今。为了与《环境影响评价法》的表述一致，2017年《建设项目环境保护管理条例》(下称《管理条例》)将“重大变化”改为“重大变动”。
无论“变化”还是“变动”，仅表述不同，含义基本相同。以上可以看出，我国自1986年开始在环境影响评价领域对建设项目重大变动进行立法规制，迄今已有三十多年历史。
二、现行法律法规对重大变动的定义
现行《环境影响评价法》(下称《环评法》)第二十四条规定：建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。
《管理条例》第十二条规定：建设项目环境影响报告书、环境影响报告表经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表。
两者在表述上的唯一差别是“环境影响评价文件”与“环境影响报告书、环境影响报告表”。
依据《环评法》第十六条，环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表统称环境影响评价文件。《环评法》第二十二条和《管理条例》第九条均规定环境影响登记表实行备案制，而非审批制。因此《环评法》第二十四条所指“环境影响评价文件”，实际只能是环境影响报告书和环境影响报告表。《环评法》与《管理条例》对重大变动的定义是一致的。
据此，重大变动是指建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动。从字面理解，界定建设项目的重大变动，一要看是否落在“性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施”(下称五个因素)范围之内，二要看是否达到“重大”的程度。同时符合这两个条件时，界定为重大变动，建设单位应当重新报批项目环评文件。
该定义并不考虑变动带来的环境影响变化，侧重于变动的形式，而非变动的结果。
三、重大变动清单制度
虽然法律法规层面对重大变动作出定义，但规定得较为原则、不够具体，实务操作时尺度不易把握。环保部门出于履职尽责的目的，易将重大变动范围搞得过大。这也是偏重形式判断的弊端。
譬如，五个因素各自的具体内容是什么？拿“性质”来说，项目资金来源、项目投资主体、项目开发任务等是否属于项目性质的范畴？拿“生产工艺”来说，污染影响为主的项目其生产工艺所指内容较易把握，但生态影响为主的项目如水利水电、油气管道等，其生产工艺到底包含哪些内容，边界比较模糊。再譬如，关于“重大”，变动程度达到多大可以认定为重大？轻影响工程与重影响工程的选址选线，同样变动程度产生的环境影响变化却差别很大，是平等对待还是区分把握？
另外，一些与项目相关、涉及环境影响显著变化的因素可能不在五个因素之内(至少从字面理解是不包含的)。譬如项目因选线变化致使周边的环境敏感点数量显著增加，项目的不利环境影响将明显加重。但选线变化本身未必达到“重大”的程度。类似这种情形，如果界定为重大变动，缺少明确依据；如果不界定，又很不合理。
考虑到诸多实务问题，为了规范重大变动的界定，生态环境部及其办公厅相继出台了一系列文件，开始建立并逐步完善重大变动清单制度。
2012年1月21日《关于铁路建设项目变更环境影响评价有关问题的通知》对铁路项目的重大变动进行了界定。但是该《通知》规定“项目变更如包括三项或三项以上重大变动的，应开展该项目的全面环境影响评价并报批环境影响评价文件”，与《环评法》及《管理条例》有冲突。该《通知》于2016年6月30日废止。
2012年7月3日《关于进一步加强环境影响评价管理防范环境风险的通知》指出：相关建设项目的环境影响评价文件经批准后，环境风险防范设施发生重大变动的，建设单位应按《环评法》要求重新办理报批手续。该《通知》精神被之后陆续颁布的行业重大变动清单贯彻。
2012年12月18日《关于独立中央空调系统办理环境影响评价手续有关问题的复函》指出：我部认为粤环报〔2012〕76号文件中所提到的独立中央空调系统办理环评手续问题应属于《环境影响评价法》第二十四条第一款规定的情形，而不应将其作为独立的项目纳入《建设项目环境影响评价分类管理名录》进行管理。该《复函》明确将新增独立中央空调系统纳入项目重大变动范畴。
2015年6月4日《关于印发环评管理中部分行业建设项目重大变动清单的通知》(下称《九清单》)制定了水利等九个行业建设项目重大变动清单。《九清单》还提出了重大变动的界定原则、一般变动的管理原则，并赋予省级环保部门制定本省特殊行业重大变动清单的权力。该文件对重大变动清单制度意义非凡。
2016年7月15日《“十三五”环境影响评价改革实施方案》提出“更新和补充项目环评重大变动清单”。
2016年8月8日《关于印发的通知》(下称《输变电清单》)制定了输变电行业建设项目重大变动清单。
2017年11月14日《关于做好环境影响评价制度与排污许可制衔接相关工作的通知》(下称《衔接通知》)提出“国家将分行业制定建设项目重大变动清单”，明确重大变动清单制度将继续走“行业”之路。
2018年1月25日《关于强化建设项目环境影响评价事中事后监管的实施意见》提出：地方各级环保部门应严格执行建设项目环评文件审批和重大变动界定要求，统一建设项目环评管理尺度。这意味着，地级、县级环保部门暂时只有清单执行权(执行义务)，没有解释权及制定权。
2018年1月29日《关于印发制浆造纸等十四个行业建设项目重大变动清单的通知》(下称《十四清单》)制定了制浆造纸等十四个行业建设项目重大变动清单。《十四清单》还进一步厘清了重大变动清单与产业政策之间的关系：清单虽列出了有关产能增加的变动事项，但不等于认可该变动符合产业政策。
2019年9月18日《关于征求淀粉等五个行业建设项目重大变动清单(试行)(征求意见稿)意见的函》(下称《五清单征》)意味着重大变动清单制度将进一步完善。
生态环境部出台(包括拟出台)的五批重大变动清单
(24个行业清单现行有效)
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